细说历史——中央与地方：郡县制度的建立



战国国家集权体制变革，体现在中央与地方关系方面，就是分封制的解体与郡县制的确立。

中国古代国家，是一种“大地域”国家统治的形态。如何处理好中央与地方的互动关系，一直是古代国家制度建设的重点之一。在古代中国，处理中央与地方关系，通常有两种模式：一种是分封制，以西周时期为代表；一种是郡县制，以战国秦汉时期为代表。

先来看分封制模式。

西周宗法国家体制下，最高统治者（周天子），采用“封建亲戚，以藩屏周”策略，以“授土授民”的办法，建立诸侯国，诸侯国君领有封域内的治理权力，但要承担“藩屏”王室的义务，并定期朝觐天子，而周天子则通过制礼作乐、巡守、祭祀等制度，维系对诸侯的控制，此之谓“天子建国”。由此构成了西周中央与地方关系的第一个层面。

在诸侯国内，国君也按照同样原则，将土地（邑）与人民（民）作为采邑，分封给国君子弟和卿大夫，由他们在自己的采邑内，实施有效控制。此之谓“诸侯立家”，由此构成了西周时期中央与地方关系的第二个层面。

这种模式还可以在卿大夫采邑内继续复制，此之谓“卿置侧室”，最终形成“天子建国，诸侯立家，卿置侧室，大夫有贰宗，士有隶子弟”（《左传·桓公二年》）的权力网络结构。由此，在地域管理上，就形成了“天下”（以天子为核心）——国（以诸侯为中心）——家（以卿大夫为中心）的基本层次，这就是中国古代“封建”制的核心。

这种以分封制为核心，以宗法制为补充的中央与地方关系，既有“尊尊”原则，又体现“亲亲”理念，实质是借助血统关系的亲和力，以维护周天子的政治权威，这是西周初年为解决“大地域”治理难题的创新性制度安排。

“分封制”的主要特征，就是治权层层下放，由此形成一种“同心圆”性质的权力结构网络，类似于今天的“总店 分店”的商业连锁加盟模式。用以维系中央与地方关系的，是基于血亲原则、但经过了政治改造的宗法制，再以礼乐等级制为隔断，形成了相对稳定的治理秩序。这种秩序，以体现血亲原则的“亲亲”为基础，但最终却归结于体现政治原则的“尊尊”，具有天然的凝聚力，但同时也具有潜在的分离倾向。特别是随着地方实力的不断发展，其离心力倾向也就日渐明晰。从春秋时期开始，天子和国君的权威渐失，以致出现了从“礼乐征伐自天子出”到“礼乐征伐自诸侯出”，再到“陪臣执国命”的权力下移趋势。这就是孔子所说的“礼崩乐坏”。这显然不利于中央集权权威的加强，更不利于国家动员效率的提升。

从分封制向郡县制的过渡，是战国国家集权体制建设的核心。

战国时期，分封制模式的弊端已充分暴露。随着各诸侯国疆域面积的扩大，地方治理的难度也在增加。如何处理好中央与地方的关系，就成为考验各国国家集权能力的关键。在兼并战争压力下，出于提升国家集权能力和增强社会动员能力的需要，各国纷纷采取了措施，重新调整中央与地方的关系，由此形成了垂直管理模式的地方行政制度，此之谓“郡县制”。

据学者研究，“县”的初文，是西周金文中的“寰”字，其原意为附属于大邑落的聚落空间， 与传世文献中所称的“县鄙”大致接近。春秋时期，随着国家权力结构的变迁及邑落间政治隶属关系的变化，“县”也大致经过了从“县鄙之县”到“县邑之县”，再到“郡县之县”的三个发展阶段。 随着诸侯国疆域的日渐扩大，晋、楚、秦等一些国家往往在新兼并的地方设“县”，作为国君的直接控制区。春秋中期，晋国和楚国开始设县。

最初，县设在边地，带有强烈的国防功能。到春秋后期，晋国在卿大夫领地内设县，县的长官以食禄为主，领民而不领土，流动而不世袭，维持卿大夫家族对附属邑区的统治。战国时期，县的设置日渐普及。

战国初期，秦国在东部边地设县。公元前456年，设频阳（今陕西富平县东北）县；公元前398年，在陕（今河南陕县）设县。公元前374年，又在栎阳（今陕西临潼区东北）设县。秦孝公时，商鞅变法，在全国范围内推广县制，“并诸小乡邑，集大县，县一令”（《史记·商君列传》），共设三十一县（《史记·秦始皇本纪》载为四十一县）。由此，“县”的编制，得以在秦国普遍确立。县令作为国家的地方权力派出官员，代表国君管理其辖区的土地和人民，形成了县级行政格局。

县与采邑不同，县采取中央集中管理的模式，县的首长由国君直接任命，有集中的政治和军事组织，还有特别的征赋制度，包括征发军实和军役。县内往往设有一套相对完整的行政管理体系。更为主要的是，县的首长是流动的，不是固定在一地的。所谓“铁打的江山流水的官”，就起始于县制的创建。

以秦县为例，县的行政部门，主要有令、丞、尉、司马、司空等职。

县令是一县最高的行政长官，秦国的县令也称县啬夫。县令的属官有令史，辅助县令掌文书，调查案件，率县卒捉拿人犯等。县令（县啬夫）有缺，令史可以代理。令史属官，称令史掾。

县丞，地位仅次于县令（县啬夫），分管县内经济和司法，包括粮草的征收和亲自审问案件。县丞属官，称丞史。

县尉，分管县内军务，有权发一县役卒，监督役卒服役和督造文书等，其属官有尉吏（或称尉史）、士吏等。

县司马，《秦律》规定，若马匹不好使用，司马要受处罚。可见这个官与一县的马政有关，或许是专司一县马匹的征调和使用。其属官有司马令史和司马令史掾。

县司空，本主管县工程建筑（以军事性质为主），因建筑工程多用刑徒，所以又是分管刑徒的官。其属官有司空佐史、司空啬夫、士吏等。

另据《韩非子》、《战国策》等文献记载，韩、魏两国的县，还有御史一职。此外，新郑出土的韩国兵器铭文显示，韩国的县内还设有县司寇一职，主管刑法和监管兵器制造的县司寇一职。

郡的设立，较县要晚。最早的郡，大约出现于春秋末年的晋国。晋国在新得边地置郡，作为国君直属区。因为边地荒陋，地广人稀，所以郡的面积，较县为大。史载，赵简子与范氏、中行氏作战，动员令中有“克敌者，上大夫受县，下大夫受郡”（《左传·哀公二年》）之语，可知郡的地位比县要低。

战国中后期起，随着列国疆域拓展，边地开发加快与兼并人口增加，原来的边地日渐繁荣，于是，又在郡下分出若干小县，由此形成了以郡统县、郡县两级的地方行政组织。这种以郡统县的制度安排，是从三晋国家开始的。如，魏国的上郡有十五个县，赵的代郡有三十六个县，韩的上党郡有十七个县。后来，秦、楚、燕三国，也效法三晋的做法，推行郡县制度。

空首布（春秋战国，陕西西安出土）。形似铁铲，有崇拜农耕之意。铸有文字，大多为地名、干支、数目等。

总的看来，战国时代的郡，大都设在边地，以巩固国防为主，所以郡的首长一般称为守（也称郡守、太守）。郡守通常由国君直接任免，大都由武官兼任行政，具有军民合一的特征。这实际上是一种类似于今天“军区制”的行政安排。郡内的行政部门，除郡守外，还有郡尉、郡监（监御史）等。郡守，为一郡最高行政长官，掌全郡军政民政事务，并直接受中央政府节制；郡尉，辅佐郡守，掌管全郡军事；郡监，掌监察工作。

战国七雄中，齐国始终没有设郡。但齐国有“五都”，带有郡的性质。都的长官称大夫，直接由国君任命，并接受国君的定期考核；各都均有选练的常备兵，称“五都之兵”（《战国策·燕策一》）。

按照郡县制的原则，郡守、县令均由国君直接任命并对其负责，不得世袭。这样就从根本上打破了西周以来分土封建模式，彻底否定了世袭分封制。中央政府通过考课和监察，加强了对地方的有效管理，有利于防止地方割据，有力地维护了国家统一；而自上而下的层层督课，使得中央政令能较为顺利地贯彻到最基层，保证了政令划一，有利于提高国家行政效率及动员能力。

秦统一六国后，为巩固中央集权统治，加强中央对地方控制，最终决定废除分封制，在全国全面推行郡县体制。秦始皇将全国分为三十六个郡（后随边境开发和郡治的调整，增至四十余郡），郡下设县，在全国设数百个县。县内居民满万户以上者，设县令；不满万户的，设县长。令、长为一县之首，掌全县政务，受郡守节制。县令下设尉、丞。尉，掌全县军事和治安；丞，为县令或县长的助手，掌全县司法。由此，最终形成了以郡县制为特色的地方行政管理体制，成为中国古代“大地域”疆域治理的基本体制。

郡县制的确立，是古代中国地方行政制度变革的里程碑，为后来两千余年的地方行政体制奠定了坚实的基础，成为中国古代中央集权体制的重要组成部分，也是中国古代官僚政治取代贵族政治的重要标志。